界面新闻记者|苗一伟

经过三年的酝酿和行业博弈，国内非银行支付领域最高规格的监管文件《非银行支付机构监督管理条例》(以下简称《条例》)终于露出了本来面目。

12月17日，国务院正式公布条例全部内容，决定2024年5月1日起实施。

关于《条例》的发布，司法部、人民银行相关负责人表示，新发布的《条例》坚持将非银行支付行业全链条、全周期监管纳入法制化、规范化轨道，引导非银行支付机构服务实体经济，保护用户合法权益，进一步发挥其在繁荣市场经济、便利人民生活中的积极作用。

非银行支付机构分为储值账户操作和支付交易处理两类。

上述负责人表示，目前支付机构年交易额超过1万亿，金额近400万亿元，分别占全国电子支付业务总量的80%和10%左右。日均备付金余额超过2万亿，服务超过10亿个人和数千万商户。同时，部分支付机构也存在违规操作，如非法挪用用户资金、泄露或不当收集、使用用户信息等；个别支付机构承担风险，为电信网络诈骗、跨境赌博等违法犯罪活动提供资金转移渠道。《条例》的出台，将把监管实践中行之有效的制度提升为行政法规，进一步夯实规范支付机构健康发展的法律基础，有利于营造法治化的营商环境，稳定各方预期，激发市场活力。

界面新闻记者注意到，与2010年发布的《非金融机构支付业务管理办法》相比，新发布的规定将非银行支付机构分为储值账户运营和支付交易处理两种业务类型，按照交易渠道和受理终端分为三种类型，相比之前的网上支付、银行卡收单和预付卡业务，

对此，央行相关负责人表示，随着技术创新和业务发展，出现了条码支付、刷脸支付等新兴方式，现有分类方式不能很好满足市场发展和监管需要。因此，本次监管分为储值账户操作和支付交易处理两大类，是在多年监管实践的基础上，借鉴其他国家和地区支付业务分类经验，秉承功能监管理念，从业务本质出发，根据能否接受支付人预付资金，

另外，新的分类方法具有良好的扩展性，有利于防止监管空白。在新的分类方法下，无论支付业务的外在表现如何，都可以按照业务本质进行分类管理，可以更好地适应行业的发展变化，将各种新型支付渠道和支付方式归为两种基本业务类型。此外，还可以避免监管套利，促进公平竞争。更重要的是，新的分类方法立足于业务本质和风险特征，穿透支付业务的表面形态，有利于统一资本、业务规则等准入条件，消除监管洼地，形成公平的制度环境。

规定还特别指出，对于从事储值账户经营的非银行支付机构，规定还将引导和鼓励非银行支付机构与商业银行合作，通过银行账户向单位用户提供支付服务。从事储值账户运营的非银行支付机构，应当将从用户处获得的预付资金及时、等值地转换为支付账户余额或者预付资金，用户可以按照约定提取其持有的余额，但非银行支付机构不得向用户支付利息以及与其持有的余额相关的其他利益。

关于新旧法律法规的衔接，在《条例》附件中也明确，人民银行将研究制定实施细则，做好新业务类型与原分类方法的衔接，促进平稳过渡。

按照“先许可后许可”的原则实施准入管理。

这些法规遵循以下四项关于整体开发和安全的监管原则:

第一，坚持持牌经营，严格准入门槛。按照“先照后证”的原则，实行准入管理，明确支付机构注册资本、主要股东、实际控制人、高级管理人员等准入条件，对重大变更也实行许可管理，同时建立健全严重违法机构常态化退出机制。

规定还特别指出，同一股东不得直接或者间接持有两个以上同一业务类型的非银行支付机构10%以上的股权或者表决权。同一实际控制人不得控制两个以上同一业务类型的非银行支付机构(国家另有规定的除外)。

此外，中国人民银行将按规定对非银行支付机构进行分类评级，根据分类评级结果实施分类监督管理，并将依法制定“系统重要性非银行支付机构”的认定标准和监督管理规则。

第二，完善支付业务规则，加强风险管理。规定支付机构应当完善业务管理制度，具备符合要求的业务系统、设施和技术。加强支付账户、备付金和支付指令的管理制度，明确支付机构不得挪用、占用、借用客户备付金，不得伪造、变造支付指令。压实支付机构用户的尽职调查和风险监控责任。

第三，加强用户权益保护，规定支付机构应当按照公平原则拟定协议条款，保障用户的知情权和选择权。加强用户信息保护，明确信息处理、信息保密、信息共享的相关要求。要求支付机构对提供的服务明码标价，收取合理费用。明确支付机构应当履行投诉处理的主体责任。

第四，依法加大对严重违法违规行为的惩处力度。对于《条例》规定的违法违规行为，中国人民银行可以对相关支付机构处以罚款、限制部分支付业务或者责令停业整顿，直至吊销其支付业务许可证。同时明确，对负有直接责任的董事、监事、高级管理人员和其他人员，可以根据具体情况进行处罚，情节严重的，可以采取市场禁入措施。

金融行业资深分析师王鹏博告诉界面新闻，随着我国非银行支付机构的发展，支付行业在社会经济发展中发挥着越来越重要的作用，可谓金融基础设施中的“国之重器”。因此，市场和行业也迫切需要出台适用于行业发展的监管法规。

关于新发布的规定，他表示，第一，总体上，非银行支付行业的作用和价值得到了肯定和确认；第二，未来非银行支付机构的发展和最适用的场景仍然是小额高频的便捷支付场景。第三，规定仍然要求支付机构专注于主营业务，防止业务异化。四是《条例》对支付机构的严格准入，可能意味着支付牌照的价值将进一步扩大；五是《规定》对支付平台的要求更多转向防范非法集资、电信网络诈骗等违法犯罪活动。

他认为，从具体规定来看，第一，与三年前发布的《规定(征求意见稿)》相比，原《规定(征求意见稿)》关于反垄断的认定已经大量删除，仅保留第四十二条，规定非银行支付机构不得从事垄断或者不正当竞争，妨碍市场公平竞争秩序。

其次，之前网络支付机构关注的支付账户是否仅限于自然人(包括个体工商户)在本规定中并未明确指出，仅表示储值账户运营业务和支付交易处理业务的具体分类方法和监督管理规则由人民银行制定。

再次，受移动支付发展影响较大的预付卡行业，在支付机构按业务本质重新分类后能否恢复，值得期待，但具体实施细节还需央行进一步明确。

第四，条例明确拟向境内用户提供跨境支付服务的非银行机构应当按照本条例的规定在境内设立非银行支付机构，并重申跨境支付从业人员必须持有境内支付牌照。

第五，与征求意见稿相比，条例明确加强了对用户信息的保护，增加了信息处理、信息保密、信息共享等相关要求，尤其是数据外呼业务。