缩小城市化的“差距”

河北省邯郸市一名13岁初中生被杀案引起了公众的广泛关注。值得注意的是，该案的三名犯罪嫌疑人和被害人均为留守儿童。这让留守儿童的成长教育再次进入大众的视野。

过去40年，中国经历了世界上规模最大、速度最快的城市化进程。另一方面，中国的户籍制度改革一直以渐进的方式进行，两者的节奏并不完全同步。一个巨大的“差距”出现了——2023年，中国常住人口城镇化率达到66.2%，按户籍人口计算为47%，两者相差19个百分点。

在这个城市化的“缝隙”中，留守儿童群体应运而生。据统计，由于常住人口与户籍人口之间教育等城市公共服务分配不均，以及大城市生活成本较高，目前我国仍有1500多万处于义务教育阶段的农村留守儿童长期与父母分离。

根据“十四五”新型城镇化实施方案，到2025年，我国户籍人口城镇化率明显提高，户籍人口城镇化率与常住人口城镇化率差距明显缩小。

当前，从大中城市放宽落户限制，到以县城为重点的新一轮新型城镇化，再到加快保障房建设，无疑都在努力缩小差距。

这些措施能在多大程度上解决留守儿童的痛点？

上海交通大学中国发展研究院执行院长明路长期以来一直关注流动儿童的就学问题。他在接受《城市进化论》专访时表示，无论从中国的现状还是从世界经验来看，少数地区人口集中在空之间的趋势不会因一些政策的力量而发生根本性逆转。

在此背景下，明路认为，公共服务的分配仍然是留守儿童问题的主导因素。“因此，加强学校供给应该成为毫无争议的政策方向。”同时，因地制宜发展县域产业，建设充分考虑人口覆盖率和承受能力的保障性住房，也有助于解决留守儿童问题。

01

公共服务空之间不匹配

是造成留守儿童问题主要原因。

城市进化论:消除留守儿童与父母分离的问题，尽可能避免邯郸初中生被害等悲剧的再次发生，已经迫在眉睫。我们首先需要明确的是，这些问题是如何产生的？

明路:留守儿童问题——简而言之，这是因为中国地区之间形成了大量的流动人口。

这些流动人口，往往是相对欠发达地区的农村人口，流向相对发达地区的城市，特别是流向大城市。但是在大城市，他们的孩子不能顺利上学，这主要是由几个原因造成的。

中国长期以来没有按照常住人口分配公共服务。公共服务的配置，特别是教育和其他公共服务的配置，往往是根据户籍人口配置的。因为教育的供给主要依靠地方财政，尤其是人口流入地区的地方政府，承担着提供公共服务的主要财政支出。这样一来，人们就会理解，流动人口子女的教育是当地的财政负担。曾经有一段时间，当个别大城市控制人口时，他们也严格控制了一些为流动人口子女提供教育的学校。这导致外来人口集中的城市，尤其是大城市长期存在学校和学位不足的问题。

第二是观念。在一些大城市的当地人看来，如果外来人口的子女在当地上学，他们就会抢占当地的公共资源。然而，许多人忽略了外来人口通过在当地工作为城市的经济和社会发展做出了巨大贡献，许多人也缴纳了社保。原则上，他们应该平等地享受公共服务。

另一个原因是生活成本。在大城市，以房价或租金为代表的生活成本相对较高。如果流动人口把他们的孩子带到学校，这将增加整个家庭的生活成本。同时，考虑到时间成本——许多流动人口在当地工作非常繁忙，没有时间和能力照看他们的孩子。在这些因素的影响下，形成了一个庞大的留守儿童群体。

城市演变:你认为以上哪一个因素是主要原因？

明路:在上述所有原因中，我认为第一个原因是优势。即使有少数流动人口因生活成本而将孩子留在家中，愿意带孩子的父母也应该首先为他们提供均等的公共服务，并尽可能让孩子进入公立学校。

同时，在住房方面，如果政府能够增加公共租赁住房和廉租房的供应，也可以有效缓解这些群体在城市的生活成本。这样，如果我们不能完全消除留守儿童的问题，至少我们可以将其最小化。

02

加强人口流入地的学校供应，

鼓励社会力量参与。

城市进化论:我们也看到，近两年来，越来越多的城市放宽落户限制。为什么留守儿童问题依然存在？据媒体报道，2023年我国义务教育阶段农村仍有1550.56万留守儿童。

明路:目前，关于农村义务教育阶段留守儿童的数量有不同的统计。比如只有一方父母不在身边，是留守儿童吗？大多数学者认为，这也应该算作留守儿童，因为实际上这类儿童处于单亲状态；此外，随着经济社会发展水平的明显提高，具有农村户籍的孩子可能不会留在农村老家，而是留在老家县城。

还有一个新的情况，就是一些城镇户籍人口跨地区流动时，虽然是城镇户籍，但却是外地户籍，这样家庭的孩子可能无法在人口流入地平等地进入公立学校，这也会导致一些城镇户籍儿童留守。这些群体也值得我们关注。

到目前为止，仍然有大量的留守儿童，主要是因为即使放开了落户限制，人口流入地区的学校仍然不足。增加学位供应不是一朝一夕可以完成的事情。

在人口流入较多的城市，特别是现在的大城市，普遍采用积分入学（落户）制度。在积分制中，一个非常重要的评分标准是外来人口的受教育程度。这一门槛使得大量受教育程度低的人落户的可能性降低，相应地会影响其子女在当地学校入学的条件，从而导致上述问题。

此外，在之前的一些大城市，大量现有的私立学校被关闭，这导致学校整体短缺。尽管这一趋势现在正在逆转，一些城市也在建设大量学校，但供应和潜在需求之间仍存在巨大差距。

城市进化:我们现在能做些什么来解决这些问题？

明路:我想借此机会强烈呼吁，要认识到在人口大量流入的地方，外来人口持续流入和增长的趋势是不可逆的。即使流动人口的数量暂时保持稳定，也应该建设大量的学校来解决流动人口子女的上学问题。因此，加强学校供给应该是毫无争议的政策方向。

在资金投入方面，我认为地方政府应该更加重视流动人口子女的教育问题，财政投入的边际增量应该向学校建设倾斜。同时，在* *层面，与教育相关的财政转移支付也应该更多地沿着人口流动的方向进行分配，而不是像过去那样将大量资源分配在流动人口的户籍所在地，即人口流出地。在这一点上，它已经改变了。

城市进化论:除了依靠城市本身，还有哪些力量可以参与加强学校供给？哪些系统应该调整？

明路:这是我考虑社会力量的又一次呼吁。例如，一些大型企业有资金，一些企业家愿意投资教育，一些流动人口群体愿意自己筹集资金建造学校。我认为应该放宽这些领域的限制，鼓励各种社会资金参与办学。

政府只需要对教育的内容和质量进行评估和指导，并不遗余力地增加教育的总供给。当地方政府有足够的财力时，它将逐步向这些私立学校提供支持。在过渡期内，完全可以允许民办援助、纯民办等形式共同提供基础教育。

另一个值得一提的是高考制度。我认为未来的高考应该走向“一张全国卷”。目前，地方高校的数量仍然与地方高考人数密切相关。未来建议* *财政资助学校可以向全国其他省份倾斜更多的录取名额。如果我们不能做到这一点，义务教育的问题将延伸到高中教育。一些流动儿童无法在人口流入地的高中接受教育并参加当地的高考，因此父母会选择将孩子送回家乡就读初中甚至小学高年级，以便孩子与家乡的高中教育和高考相衔接。

因此，要解决留守儿童问题，就要慢慢清除这个障碍。我认为可以采取循序渐进的方式，逐步扩大异地高考的名额，最后过渡到全国一张高考试卷。

03

县域发展不是“急行军”，

这取决于区位条件和工业发展的可能性

城市演变:此前，《国家新型城镇化规划（2021-2035年）》公布。新一轮城镇化的一大亮点是以县城为重要载体的城镇化建设。您认为该县未来在解决留守儿童问题方面将发挥什么作用？

明路:关于县城的发展，我认为我们必须摆脱中国所有县城都是“急行军”的观念。事实上，并非如此。

中国县是一个非常不同的概念。例如，第一大县昆山的人口超过200万；最小的县只有8000人口。一些县城位于沿江和沿海地区，靠近大城市，人口和相应的产业不断增长。其他县，有些远离沿海，位于内陆，有些位于山区，地理和自然条件较差，无法大规模聚集制造业或发展服务业。人口负增长的县很多，即使有些地方人口略有增长，也主要是在县的市区。

这样看来，所谓县的发展是一个自然地理和经济地理的问题，取决于其区位条件和工业发展的可能性。换句话说，人口继续向大城市集中，包括大城市附近郊区的县城和邻近的中小城市，因为人口已经从没有工业和就业机会的偏远地区转移到有工业和就业机会的地区。

因此，我们今天所说的留守儿童实际上是他们的父母在人口能够保持正增长的地区工作。从这个角度来看，如果我们普遍认为这个问题可以通过发展县城来解决，那实际上是一个中间的城堡。

城市进化论:如果因地制宜发展县城，能否扭转人口向大城市集中的空趋势？

明路:当我强调位置的重要性时，我并不是说在相对不发达地区的县城里无事可做。有些县自身有条件发展大规模农业，有些有条件发展周边旅游业或自然资源产业，有些地方可以基于当地资源发展一些制造业——这些都在空之间。

从国家政策来看，县城要因地制宜发展地方产业。但是，我们也应该看到，如果这些地方的工业增长有限，那么人口从当地流出将仍然是一个长期趋势。

这个道理并不复杂。因为当人们决定是否搬家时，他们总是会将家乡的就业和收入机会与另一个地方的就业和收入机会进行比较空。如果在家乡发展县城能带来更多的就业机会，一部分人会留在家乡就业，但从个体的角度来看，如果其他地方的就业机会和收入增长空的差距更大——当然，也要考虑人口流入地的生活成本，那么总体来说，他还是有可能去一个就业机会和收入增长空差距更大的地方。

这样，由于经济发展——无论是从中国的现状还是从世界经验来看，人口在空之间向少数地区集中的趋势将是现代化进程中的长期趋势。它不会因为一些政策的力量而从根本上逆转。

04

适当增加中心城区保障性住房供应，

提高供需匹配度

城市进化论:今年的国家政府工作报告已经明确，2024年将增加保障性住房建设和供应。在你看来，经济适用房供应的增加是否有助于解决留守儿童的问题？保障性住房的供应如何真正惠及农民工？

明路:总的来说，经济适用房建设和城中村改造肯定可以为收入相对较低的外来人口提供更多的居住空间和居住条件，但我仍然认为有几个问题需要注意。

首先是覆盖率。目前，许多地方建设的保障房的覆盖范围倾向于老牌企业，例如制造业企业的员工，最近还扩展到了一些依赖平台的员工，例如外卖骑手。但事实上，许多移民是灵活就业的，没有明确的雇主。当未来保障房的数量进一步增加时，我认为城市应该实施根据个人实际收入分配保障房的政策，而不是根据一个人是否灵活就业、是否有明确的雇主或是否在某个平台工作来区分资格。

第二是负担能力。为移民建造新的经济适用房是好的，尽可能为他们提供良好的条件也是正确的，但我们更应该关注“什么是合适的和良好的条件”。任何保障房建设，其投资最终都会转化为价格。即使有政府补贴，最终租金也不可能与建设成本和管理成本相差太多。一些不匹配的投入-例如，一些经济适用房建有健身房，但外国集团的实际利用率可能很低，因此这些建设成本最终将添加到租金中。因此，负担能力是必须考虑的问题，应充分考虑外来人口的支付能力。

第三是区位条件。经济适用房的建设通常被认为是低收入人群的一种住房，因此供应商通常认为它位于远离中心城市的郊区，因为地价更便宜。但问题是，大城市的外来人口更多从事服务业，而大量就业岗位都在中心城市。需求者的就业地点与保障性住房的供应地点不匹配空。因此，我认为应该适当考虑增加中心城市的保障房供应，以免建成的保障房没有需求，或者人们居住但需要长途通勤，从而增加城市拥堵。

第四是保障性住房的供应形式。目前，我们仍然采取政府大量建设保障房的做法，但我呼吁政府管理部门考虑多种灵活供应方式的组合，例如向相关人群发放住房券，这可以增加租房者的选择性，降低管理成本，提高供需匹配度，兼顾公平和效率。解决留守儿童问题，我们还可以根据一个家庭的儿童数量和年龄提供适当倾斜的经济适用房。如果子女与自己住在一起，相应租金的边际涨幅可以由政府适当补贴。

记者|姜编辑|陆杜恒峰校对|段炼

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（责任编辑：董萍萍 ）